Journalnummer: 2023-4403
Indenrigs- og Sundhedsministeriet
Slotsholmsgade 10-12
1216 København K
De Samvirkende Købmænd (DSK) takker for muligheden for at afgive bemærkninger til udmøntningen af de dele af forebyggelsesplanen, der er målrettet børn og unges forbrug af alkohol-, tobaks- og nikotinprodukter.
Nedenfor findes først vores generelle bemærkninger til forslaget efterfulgt af en række specifikke bemærkninger til forslagets enkelte dele.
1. Generelle bemærkninger til forslaget
DSK støtter grundlæggende en forebyggelsesplan, der er målrettet børns forbrug af tobak, nikotin og alkohol. Der er mange positive elementer i den samlede forebyggelsesplan, men der er afgjort også en buket ”tidsler”, hvor brugen af børn til at efterspørge varer forbeholdt ældre kunder klart skiller sig negativt ud. Der er også andre elementer, der påvirker danske dagligvarebutikker, men kun i mindre grad involverer adfærdspåvirkning af de unge selv og deres forældre.
DSK mener, at kontrol er en opgave for voksne og ikke for et barn. Børneagenter skal ikke aktivt efterspørge varer, der ikke må sælges til mindreårige. Det er ude af proportioner at anvende reglerne for politiets agentvirksomhed over for butiksansatte lønmodtagere. Det er regler, der normalt tages i brug ved efterforskningen af nogle af de alvorligste kriminalitetsformer. De ansatte har ingen som helst fordel af, ikke at gøre deres allerbedste. Brug af børneagenter kan skabe usikkerhed og frygt hos de butiksansatte.
Den foreslåede forsøgsordning er desuden uden tilstrækkelig begrundelse og ikke tilrettelagt inden for rammerne af provokationsforbuddet. DSK henviser i den forbindelse til den offentlige debat i forlængelse af præsentationen af den politiske aftale i november 2023, hvor flere juridiske eksperter bl.a. satte spørgsmålstegn ved om en anvendelse af civile agenter i forbindelse med kontrol af aldersgrænser overhovedet vil kunne tilrettelægges på en lovlig måde.
DSK noterer sig dog samtidigt, at brugen af børneagenter vil skulle ske ud fra en risikobaseret tilgang med særligt fokus på steder, hvor regelefterlevelsen forventes at være lav. Det er positivt. Det er ikke rimeligt, hvis ”almindelige butiksansatte” skal udsættes for statsansatte børn, der ved at efterspørge varer med aldersgrænser, de facto arbejder for at fremprovokere lovovertrædelser.
DSK bakker op om den foreslåede indsats målrettet de produkter, som ikke er lovlige i Danmark. Når sådanne produkter sælges fra f.eks. dele af kioskmiljøet, er det et bevidst valg fra ejerens side med det formål at opnå en fortjeneste på salg af ulovlige varer. Det skal der skrides ind over for. I de tilfælde begås der en bevidst kriminel handling, og det skal der skrides hårdt ind over for. Det er derfor også positivt, at Sikkerhedsstyrelsen får rettigheder til at foretage beslaglæggelse uden at skulle tilkalde politiet. Der må dog være så megen fokus på virksomhedernes retssikkerhed, at der ligeledes tages stilling til, hvordan virksomhederne kompenseres, hvis der foretages en fejlagtig beslaglæggelse.
DSK bakker også op om en mere effektiv aldersvalidering – uanset om det er i fysisk handel eller online. Det påtænkte ikrafttrædelsesdato 1. oktober 2024 giver dog virksomhederne kun ganske kort tid til at indrette sig på de nye krav med ca. 3 måneder fra lovens ikrafttræden den 1. juli 2024 – hen over en sommerferie. Erhvervsrettet regulering skal som hovedregel kun træde i kraft to gange om året hhv. 1. januar og 1. juli. Der synes ikke at være grund til at afvige fra dette princip her, da det efter det oplyste vil omfattet ca. 650 danske onlineforhandlere. Det er mange virksomheder, der hver især skal indgå nye aftaler med leverandører.
Endelig er DSK positiv overfor en evaluering af forsøgsordningen, men en beskrivelse af både metode, omfang og kriterier for evalueringen bør fremgå af lovforslaget. Her bemærkes det, at arbejdsgivere ifølge arbejdsmiljøloven har pligt til at sørge for, at arbejdsforholdene er sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldt forsvarlige. På den baggrund skal DSK opfordre til, at den bebudede evaluering også inkluderer de butiksansatte og deres arbejdsmiljø.
2. Specifikke bemærkninger til forslagets enkelte dele
2.1. Undtagelsen fra det generelle forbud med e-cigaretter med smag mm.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet foreslår at indsætte et generelt forbud mod at indføre, købe, udlevere, modtage, fremstille, forarbejde eller besidde e-cigaretter med smag m.m. Det foreslås desuden, at der tilføjes som undtagelse, at forbuddet ikke gælder ”rejsegods og besiddelse på indtil ti enheder til eget forbrug” (se lovforslagets § 2, nr. 5, om indsættelse af § 18 b, stk. 1 og 2, nr. 1, til lov om elektroniske cigaretter m.v.).
Det er DSK’svurdering, at undtagelsen fra det generelle forbud vil bidrage til øget grænsehandel med elektroniske cigaretter med smag mm., idet disse varer fremover alene vil være tilgængelige i udlandet. Undtagelsen er således specifikt rettet mod at tillade grænsehandel – og tildele forbrugerne en lovlig ration – af en type af varer, der ellers er ulovlige i Danmark. Det er principielt kritisabelt, at man på den måde de facto lovliggør produkter, der ellers er ulovlige i Danmark.
DSK’s anbefaling
- Undtagelsen, hvad angår rejsegods og besiddelse på indtil ti enheder, for forbuddet mod e-cigaretter med smag m.m. bør helt udelades.
- Alternativt bør grænsen fastsættes lavere end ti enheder, da produkterne er forbudte at forhandle i Danmark.
2.2. Forsøgsordning med børn som kontrolkøbere
Indenrigs- og Sundhedsministeriet foreslår, at ”Sikkerhedsstyrelsen kan ansætte unge under aldersgrænserne for salg af tobak, nikotin og alkohol med henblik på, at de skal kontrollere, om aldersgrænserne overholdes” (se lovforslagets alm. bemærkninger afsnit 2.3.2. (side 19)).
Det fremgår af den politiske aftale ”En forebyggelsesplan målrettet børn og unge – tobak, nikotin og alkohol”, at anvendelsen af unge kontrolkøbere vil blive tilrettelagt inden for rammerne af provokationsforbuddet. Anvendelsen af børn som kontrolkøbere må således ikke særligt fremprovokere overtrædelser, som ikke normalt ville forekomme på det pågældende salgssted. Som eksempel anføres, at der f.eks. ikke vil blive udsendt unge, der bevidst fremstår som værende over aldersgrænserne.
Samtidig fremgår det af de gældende regler i § 2 a i lov om forbud mod salg af tobak og alkohol til personer under 18 år, at sælger af tobak og alkohol skal kræve fremvisning af gyldig billedlegitimation, ”hvis sælgeren er i tvivl om”, at køberens alder er over den relevante aldersgrænse.
Det erDSK’svurdering, at der kan opstå situationer, hvor en butiksansat ikke er i tvivl om, at kontrolkøberen har en alder, der ligger over den relevante aldersgrænse, selvom den ligger under. I denne situation vil sælgerens retssikkerhed være under pres, da den butiksansatte efter bedste evne og i god tro har fulgt reglerne og foretaget den nødvendige vurdering af køberens alder – men alligevel risikerer virksomheden en betydelig sanktion.
Denne problematik skærpes ved at Indenrigs- og Sundhedsministeriet bemærker, at ”det forudsættes, at den unge kontrolkøber skal være mindst 15 år gammel, bl.a. henset til, at i tilfælde af, at den pågældende skal vidne i en eventuel straffesag, således bl.a. vil være straffelovens kapitel 17 om falsk forklaring og falsk anklage” (se de specielle bemærkninger til lovforslagets § 2, nr. 7, og § 3, nr. 8 (side 49 hhv. 66)).
Aldersgrænserne, der skal kontrolleres, ligger på 16 og 18 år. Dermed ligger kontrolkøberens minimumsalder meget tæt på aldersgrænsen på de 16 år. En kontrolkøber, der efterspørger en øl kan således f.eks. være 15 år og 6 måneder eller endda 15 år og 11 måneder. Forskellen mellem en sådan kontrolkøber og en 16-årig er ikke altid tydelig og risikoen er derfor større, at den nødvendige vurdering af køberens alder kan føre til, at medarbejderen ikke er i tvivl om, at kontrolkøberen er 16 år og dermed over aldersgrænsen. I denne situation kan der være tale om ulovlig provokation, da væsentlige omstændigheder ved lovovertrædelsen påvirkes og der tilskyndes til at der begås flere overtrædelser end der normalt ville forekomme på det pågældende salgssted. En typisk større dagligvarebutik sælger måske for 75 mill. kroner, hvor hver forbruger køber for 175 kr. Det svarer til over 425.000 transaktioner alene i den pågældende butik.
Det er derfor DSK’s vurdering, at det er en retssikkerhedsmæssig forudsætning for at iværksætte forsøget med børn som kontrolkøbere, at den i den politiske aftale ”En forebyggelsesplan målrettet børn og unge – tobak, nikotin og alkohol” forudsete elektroniske aldersverificering i fysiske butikker ligeledes er iværksat.
Det fremgår af aftaleteksten, at aftalepartierne er enige om at arbejde for en digital alderskontrol, og at der igangsættes en samlet analyse af mulige løsninger til aldersverificering (”digital alderskontrol”) i fysiske butikker. Analysen igangsættes først nu, men skal gennemføres hurtigst muligt og være afsluttet senest i efteråret 2024.
Sættes forsøgsordningen alligevel i værk, inden den elektroniske aldersverificering i fysiske butikker er iværksat, bør forsøgsordningen alene anvendes i forhold til kontrol af overholdelsen af aldersgrænsen på 18 år og ikke i forhold til aldersgrænsen på 16 år, da aldersforskellen mellem 15 og 18 år er større og dermed mere tydelig for en købmand.
Også ved salg af varer med en aldersgrænse på 18 år, kan mange 17-årige nemt blive opfattet som værende 18-år eller derover, hvorfor den butiksansatte kan have foretaget den nødvendige vurdering af købernes alder, som dog kan føre til, at medarbejderen ikke er i tvivl om, at kontrolkøberen er over aldersgrænsen. Her kan der ligeledes være tale om en ulovlig provokation.
Det bør derfor overvejes, at ordningen udelukkende anvendes til kontrol af salg af varer med en 18-års aldersgrænse, og at børneagenterne kun ansættes som 15- og 16-årige.
DSK’s anbefaling
- Der bør indføres digital alderskontrol i de fysiske butikker.
- Forsøgsordningen med børn som kontrolkøbere bør ikke sættes i værk, før den elektroniske aldersverificering i fysiske butikker ligeledes er iværksat.
- Sættes forsøgsordningen i værk inden den elektroniske aldersverificering i fysiske butikker ligeledes er iværksat, bør forsøgsordningen alene anvendes i forhold til kontrol af overholdelsen af aldersgrænsen på 18 år – og ikke i forhold til aldersgrænsen på 16 år,
- Børnene må i så fald kun kunne fungere i jobbet som agenter mens de er 15 eller 16 år.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet bemærker, at ”når betingelserne for at anvende den unge kontrolkøbere med skjult identitet er til stede, vil den unge kontrolkøber kunne efterspørge lovlige produkter” (se de specielle bemærkninger til lovforslagets § 2, nr. 7, og § 3, nr. 8 (side 50 hhv. 67)).
Det erDSK’svurdering, at muligheden for brug af børn af myndigheder til kontrolformål er en nyskabelse og er meget indgribende, hvorfor det af lovforslaget skal fremgå helt klart, hvornår der må bruges børn som kontrolkøbere og hvornår ordningen ikke må bruges. Det er ikke tilfældet. Således er beskrivelsen af, hvornår der med rimelig grund er mistanke om, at der fra forretningsstedet begås strafbare lovovertrædelser, så tvangsindgreb m.v. kun må gennemføres efter reglerne i retsplejeloven, mangelfuld. En henvisning til § 9 i lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter og til reglerne i retsplejeloven er ikke tilstrækkelig.
Samtidig er det påfaldende, at dette meget indgribende instrument – i modsætning til øvrig brug af hemmelige agenter – kun må bruges i tilfælde, hvor der ikke er mistanke om strafbare lovovertrædelser – er der mistanke om strafbare lovovertrædelser, må ordningen ikke bruges. Det er stik modsat øvrig brug af civile agenter, som bruges ved efterforskningen af nogle af de alvorligste kriminalitetsformer, som f.eks. børneporno, narko og salg af sprængstoffer. Nødvendigheden, som retfærdiggør brugen af et sådant indgribende instrument under omstændigheder, hvor der ikke foreligger mistanke om strafbare lovovertrædelser, fremgår ikke af lovforslaget. Omfanget af problemet både i forhold til de unge og i forhold til lovovertrædelser, omfanget og tilrettelæggelsen af kontrolindsatsen i dag er ikke beskrevet i lovforslaget. Det fremgår helle ikke af lovforslaget, hvorvidt eksisterende kontrolmuligheder er udnyttet eller om kontrolindsatsen kan øges eller tilrettelægges på en bedre måde. Derudover bør forventningen til effekterne af forsøgsordningen tillige fremgå af lovforslaget.
Henvisningen i lovforslagets alm. bemærkninger 2.3.2. til at kontrollanten skal være til stede for at overvære overtrædelsen, er ikke en tilstrækkelig begrundelse. Det gælder for rigtig mange lovovertrædelser – selv for ulovlig parkering. I modsat fald kunne brug af agenter indføres i stort set al slags kontrol, hvilket er retssikkerhedsmæssigt meget betænkeligt og ”udansk.”
Det fremgår heller ikke af lovforslaget hvilken afvejning af øvrige interesser og hensyn, der er foretaget, f.eks. i forholdt til de situationer børnene kan komme i, som f.eks. retssager med vidneforklaringer, og håndteringen heraf, som f.eks. oplæring, mulighed for psykologhjælp mv.
Det bør uddybes i lovforslaget.
DSK’s anbefaling
- Betingelserne for hvornår der må bruges børn som kontrolkøbere og hvornår ordningen ikke må bruges, skal tydeliggøres i lovforslaget.
- Nødvendigheden af initiativet bør beskrives i lovforslaget, herunder hvorvidt eksisterende kontrolmuligheder er udnyttet eller om kontrolindsatsen kan øges eller tilrettelægges på en bedre måde. Øget effektivitet i kontrolindsatsen er ikke en tilstrækkelig begrundelse. I modsat fald kunne brug af agenter indføres i stort set al slags kontrol, hvilket er retssikkerhedsmæssigt meget betænkeligt.
- Kontrolmyndighederne bør også øge kontrolindsatsen overfor straffelovsovertrædelser.
- Det bør fremgå af lovforslaget hvilken afvejning af øvrige interesser og hensyn, der er foretaget, f.eks. i forholdt til de situationer børnene kan komme i, som f.eks. retssager med vidneforklaringer, og håndteringen heraf, som f.eks. oplæring, mulighed for psykologhjælp mv.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet foreslår, at ordningen med unge kontrolkøbere vil blive evalueret ”med henblik på at fastlægge den videre brug af ordningen” (lovforslagets alm. bemærkninger, side 9 og 19). Det fremgår desuden, at ordningen vil blive evalueret ”med henblik på at fastlægge den videre brug af ordningen” hhv. ”en drøftelse af, om ordningen skal forlænges, gøres permanent eller ophøre” (se de specielle bemærkninger til lovforslagets § 2, nr. 7, og § 3, nr. 8 (side 49 og 66/67)).
Det erDSK’svurdering, at formuleringerne kan forstås således, at ordningen som udgangspunkt skal fortsætte, og man alene skal fastlægge hvorledes. Dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt, idet en evaluering også kan konkludere, at ordningen ikke skal fortsætte.
Derudover bør der åbnes op for muligheden for en tilpasning af ordningen – og ikke alene om den skal ”forlænges, gøres permanent eller ophøre”.
Endelig mangler der en beskrivelse af både metode, omfang og kriterier for evalueringen. Det bør fremgå, hvilken metode der skal bruges (f.eks. myndighedsrapport eller ekstern evaluering med dataindsamling), hvilke interessenter der inddrages udover myndigheder og tilsynsførende, herunder børneagenter samt deres forældre, butiksansatte og brancheorganisationer) og kriterierne for hvornår der vil være tale om en succes.
Det bemærkes i øvrigt at en evaluering, efter en 2-årig periode formentlig ikke kan belyse samtlige aspekter af forsøgsordningens virkning, idet der f.eks. kan være for få lovovertrædelser for at tegne et retvisende billede og en eventuel påvirkning af børnene ifm. med retssager endnu ikke har vist sig, da der evt. ikke har været retssager endnu eller kun et fåtal eller retssagerne endnu ikke er gået i gang.
Det bemærkes, at arbejdsgivere ifølge arbejdsmiljøloven har pligt til at sørge for, at arbejdsforholdene på arbejdspladsen er sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldt forsvarlige. På den baggrund skal DSK opfordre til, at den bebudede evaluering også inkluderer de butiksansatte og deres arbejdsmiljø samt involvering af deres faglige bagland.
Lovbemærkningerne vedrørende evalueringen bør derfor uddybes.
DSK’s anbefaling
- Lovforslagets bemærkninger bør præciseres så det fremgår tydeligt, at ordningen med unge kontrolkøbere skal evalueres inden udløb af forsøgsperioden med henblik på en drøftelse af, om ordningen skal forlænges, gøres permanent, tilpasses eller ophøre.
- En beskrivelse af både metode, omfang og kriterier for evalueringen bør fremgå af lovbemærkningerne.
- Tidspunktet for evalueringen bør overvejes ift. de aspekter evalueringen skal belyse.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet bemærker desuden, at ”Sikkerhedsstyrelsens kontrol efter den foreslåede bestemmelse vil være underlagt de almindelige krav til offentlige myndigheders dokumentation m.v.” (se de specielle bemærkninger til lovforslagets § 2, nr. 7, og § 3, nr. 8 (side 50 hhv. 68).
Det erDSK’svurdering, at det bør fremgå eksplicit af lovforslaget, hvad ”de almindelige krav til offentlige myndigheder om dokumentation m.v.” dækker over. Brugen af børn som kontrolkøbere er et retssikkerhedsmæssigt betænkeligt instrument, hvorfor der er behov for at sikre fuld dokumentation og gennemsigtighed i forhold til myndighedernes anvendelse. Endelig bør der være etableret digital alderskontrol i både fysisk og online handel, når den bebudede evaluering skal gennemføres. Det bør også indgå i evalueringen.
DSK’s anbefaling
- Det bør fremgå eksplicit af lovforslaget hvad ”de almindelige krav til offentlige myndigheder om dokumentation m.v.” dækker over.
2.3. Online aldersvalidering
Indenrigs- og Sundhedsministeriet foreslår at igangsætte en mere effektiv aldersvalidering ved online salg. Det skal være slut med at forbrugerne blot kan sætte et ”flueben” på en hjemmeside og på den måde markere, at kravet til salgsaldersgrænse er opfyldt (se de specielle bemærkninger til lovforslagets § 3, nr. 2 (side 59)).
Det bakker DSK op om. Den hidtidige praksis har de facto givet online forhandlere en konkurrencemæssig fordel i forhold til de fysiske forhandlere, hvor der er krav om at foretage en visuel vurdering af kundens alder.
DSK skal her bemærke, at der ikke er taget stilling til, hvordan der sikres en større grad af lige konkurrencevilkår mellem danske virksomheder og virksomheder, der er beliggende i udlandet, og som sender produkter til danske forbrugere. Allerede med det dagsaktuelle afgiftsniveau er der tale om en – formodet – omfattende handel fra udlandet og ind i Danmark. Det præcise omfang er desværre, og overraskende, ikke kortlagt af myndighederne. Problemet vil stige yderligere, når afgifterne hæves på nikotinprodukter.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet anfører, at man som virksomhed skal ”drive” et alderskontrolsystem (se f.eks. lovforslagets § 1, nr. 5). De ca. 650 omfattede virksomheder vil næppe ”drive” et system, men vil indkøbe og anvende systemer, der drives af andre virksomheder.
Det påtænkte ikrafttrædelsesdato 1. oktober 2024 giver kun virksomhederne ganske kort frist med ca. 3 måneder fra den foreslåede dato for lovens ikrafttræden den 1. juli 2024 – hen over en sommerferie.
Erhvervsrettet regulering skal som hovedregel kun træde i kraft to gange om året hhv. 1. januar og 1. juli. Der synes ikke at være grund til at afvige dette princip her, da det efter det oplyste vil omfattet ca. 650 danske onlineforhandlere. Det er mange virksomheder.
DSK’s anbefaling
- Myndighederne bør styrke indsatsen over for illegal (ikke afgiftsberigtiget) handel fra udlandet, herunder salg fra udlandet til danske børn.
- Digital alderskontrol bør træde i kraft samtidig for fysisk handel og for online handel. Det er snart fem år siden DSK med flere første gang foreslog digital alderskontrol i fysisk handel, så et forslag om fælles ikrafttræden er et ønske om at speede processen for den digitale alderskontrol i fysisk handel op, og ikke et ønske om at trægere.
- Ikrafttræden for aldersvalidering ved onlinehandel bør følge de sædvanlige datoer for erhvervsrettet regulering, hvorfor ikrafttræden bør være tidligst 1. januar 2025, men gerne 1. juli 2025.
3. Øvrige bemærkninger til lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser
3.1. Vurdering af konsekvenser for provenu fra afgifter m.m.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet anfører, at lovforslaget kan få negative provenueffekter for staten pga. et faldende, hjemligt forbrug af tobak, nikotin og alkohol og dermed faldende indtægter fra afgifter på sådanne varer. Ministeriet bemærker i den forbindelse, at der ikke foreligger ”undersøgelser, evalueringer m.v., der gør det muligt at foretage provenuberegninger heraf” (se lovforslagets alm. bemærkninger afsnit 4, side 21)
Det er DSK’svurdering, at der bør gives – om end et muligvis usikkert – estimat af provenueffekterne f.eks. ved at foretage en eller flere scenario-beregninger. Sådanne estimater er almindelige, når det f.eks. kommer til afgiftstilpasninger.
3.2. Vurdering af omkostninger til etablering af aldersverificerende systemer
Indenrigs- og Sundhedsministeriet anfører, at ministeriet ikke kan angive erhvervslivets omkostninger til etablering af aldersverificerende systemer ved fjernsalg af tobak, nikotin og alkohol (se lovforslagets alm. bemærkninger afsnit 5, side 23). Det fremgår samtidig af regeringsgrundlaget (side 24), at regeringen vil ”aktivt arbejde for at mindske mængden af byrder på erhvervslivet”.
På den baggrund bør de økonomiske konsekvenser estimeres, da det ellers ikke er muligt at opgøre den samlede udvikling af økonomiske og administrative konsekvenser, der bliver pålagt erhvervslivet.
Det er DSK’svurdering, at der bør gives et estimat herfor, som minimum for de tilfælde, hvor MitID tilvælges som aldersverifikationssystem.
Ministeriet angiver, at yderligere omkostninger derudover afhænger af den broker, som den enkelte sælger anvender og at det ikke er muligt at angive en generel pris.
Det er DSK’svurdering, at der bør gives et estimat, da priserne på disse ydelser er velkendte, og der på denne baggrund bør kunne foretages en analyse, der beskriver erhvervslivets omkostninger med afsæt i f.eks. to prisniveauer eller en estimeret gennemsnitspris – evt. i samarbejde med Erhvervsministeriet eller Digitaliseringsstyrelsen.
Med venlig hilsen
Claus Bøgelund Nielsen
Vicedirektør
Annette Norup Thomsen
Erhvervsjuridisk chef
