Resumé
Selvom danskernes forbrug af cigaretter generelt har været nedadgående gennem de seneste 15-20 år, er der stadig et udbredt, politisk ønske om at reducere forbruget yderligere. Derfor forøgede man i 2022 afgifterne på cigaretter.
Samtidig er det også velkendt, at der er en ikke ubetydelig afgiftsforskel på visse varer – herunder cigaretter – mellem Danmark og en række andre lande. Dette medfører grænsehandel.
Afgiftsændringer i Danmark påvirker naturligvis denne forskel, og forøgede afgifter betyder også, at grænsehandelen bliver mere attraktiv. Derfor vil en del af effekten af en afgiftsstigning på det indenlandske salg af cigaretter blive udlignet i form af øget grænsehandel.
Både det indenlandske salg af og grænsehandelen med cigaretter har været nedadgående gennem flere år. Afgiftsforhøjelsen i 2022 gjorde nedgangen i det indenlandske salg mærkbart større, end man skulle forvente uden en afgiftsændring. Men samtidig betød stigningen også, at grænsehandelen med cigaretter steg ganske voldsomt ud over det niveau, der ellers skulle forventes uden en afgiftsændring: Grænsehandelen med cigaretter var således over fire gange større i 2022 end det niveau, man skulle forvente uden en afgiftsstigning.
Afgiftsstigningen fik således det indenlandske salg til at falde med 1 mia. cigaretter, mens den fik grænsehandelen til estimeret at stige med 530 mio. cigaretter. Dertil kommer, at afgiftsstigningen blev indfaset løbende i 2022, hvorfor den endelige effekt nok er større. Oven i det kommer den illegale handel, der efter alt at dømme også er steget.
Det kan derfor med en vis sikkerhed konkluderes, at et sted mellem 50 og 60 procent af effekten af afgiftsstigning i 2022 på det indenlandske salg af cigaretter blev udlignet i form af øget grænsehandel.
Hvor meget ryger danskerne?
Selvom mange danskere stadig ryger, er danskernes forbrug af cigaretter og andre tobaksprodukter gennem en årrække reduceret. Salget af cigaretter i Danmark er ifølge Skatteministeriet således faldet med næsten 50 pct. på de tre år, der gik fra 2019 til 2022.
Figur 1: Anslået salg af cigaretter i Danmark (mio. stk.)
Note: Figuren viser en tilnærmet gengivelse af figur 4.6 i den Skatteøkonomiske Redegørelse. Opgørelsen er behæftet med en vis usikkerhed.
Skatteministeriets opgørelse afviger en smule fra de opgørelser, der foretages af Danmarks Statistik – men også her finder man en nedadgående tendens. Der kan således næppe være nogen tvivl om, at det indenlandske salg af cigaretter i Danmark er faldet ganske betydeligt de seneste par år. Spørger man Danmarks Statistik er faldet dog ”kun” på mellem 25 og 30 procent.
I det følgende er der taget udgangspunkt i Skatteministeriets tal, da disse også fungerer som kilde for Danmarks Statistik. Ydermere opgør Skatteministeriet tallet på nettobasis, hvilket på antages at være det mest retvisende for det faktiske salg og forbrug af cigaretter i Danmark. Cigaretafgifter er såkaldte ”stempelafgifter”, som tobaksvirksomhederne kan købe og sætte på de enkelte pakker. Hvis en virksomhed køber for mange stempler, kan disse sælges tilbage til Skatteministeriet. Skatteministeriets tal indeholder dette tilbagesalg og er derfor et nettotal.
Grænsehandelen skal lægges til for at få et retvisende billede af forbruget
Dette er dog ikke det hele billede, for det er velkendt, at danskerne i stor stil handler afgiftspålagte varer i andre lande end Danmark. I den Skatteøkonomiske Redegørelse fra juni 2023 anslog Skatteministeriet, at danskerne i 2022 samlet set grænsehandlede for mere end 14 mia. kroner.
En ikke ubetydelig del af denne grænsehandel er indkøb af cigaretter i udlandet, da der er en for forbrugerne fordelagtig afgiftsforskel mellem Danmark og en del andre lande.
For at få et mere retvisende billede af danskernes forbrug af cigaretter, bør man altså lægge danskernes grænsehandel med cigaretter oven i det indenlandske salg. Dette er en opgørelse, der selvsagt er behæftet med visse usikkerheder, men Skatteministeriet foretager visse stikprøvebaserede spørgeskemaundersøgelser, der kan lægges til grund for et skøn.
Figur 2: Anslået samlet forbrug af cigaretter i Danmark (mio. stk.)
Note: Opgørelsen er behæftet med en vis usikkerhed, der skyldes usikkerhederne i Skatteministeriets opgørelse. Disse er nærmere beskrevet i Skatteministeriet (2023).
En samlet opgørelse på denne måde viser således, at danskerne skønsmæssigt i alt forbruger over 4.000 mio. – eller fire mia. – cigaretter om året, og at grænsehandelen i 2022 stod for ca. 1/5 af dette forbrug. Dermed udgjorde grænsehandelen en langt større andel af det samlede salg af cigaretter i 2022 end i de foregående år.
Effekten af afgiftsstigningen på det indenlandske salg af cigaretter
Når cigaretafgiften sættes op – som det skete i 2022 – kan danskerne principielt reagere på fem forskellige måder: For det første kan de opretholde deres forbrug og øge deres udgifter til cigaretter. For det andet kan de reducere deres forbrug. For det tredje kan de substituere deres forbrug med andre produkter som f.eks. nikotinposer, e-cigaretter eller lignende. For det fjerde kan de forøge deres grænsehandel. For det femte de ty til illegal handel med cigaretter.
Det store spørgsmål er selvfølgelig, hvordan danskerne faktisk reagerer, og derved hvordan effekten af afgiftsstigningen fordeler sig mellem de fem mulige reaktionsmønstre, og i særlig grad hvor meget der sætter sig som grænsehandel.
For at kunne afgøre dette, skal man først have en ide om effekten af afgiftsstigningen på det indenlandske salg. Det er jo denne størrelse, som stigningen i grænsehandelen skal sammenlignes med.
Salget har været generelt nedadgående gennem flere år – også før afgiftsstigningen – så det totale fald i salget af cigaretter fra 2021 til 2022 kan næppe tilskrives afgiftsstigningen alene. Der måtte under uanset hvad forventes et fald i det indenlandske salg fra 2021 til 2022.
I figur 4 er effekt af afgiftsstigningen estimeret ved at forsætte den nedadgående tendens i det indenlandske for at give et bud på det forventede niveau for salget af cigaretter i 2021 uden en forhøjet afgift. Dette niveau kan så sammenlignes med det faktisk konstaterede niveau, og forskellen mellem disse to er et skøn over effekten af afgiften på det indenlandske salg.
Figur 4: Skøn over effekten af afgiftsstigningen på det indenlandske salg af cigaretter (mio. stk.)
Note: Den stiplede linje viser en lineær fortsættelse af de foregående års tendens og afspejler den generelle nedadgående tendens i cigaretsalget. Figuren er baseret på en aflæsning af figur 4.6 i Skatteministeriet (2023) og er derfor behæftet med vis usikkerhed.
På denne baggrund kan det konstateres, at afgiftsforhøjelsen i 2022 kan vurderes til at have betydet, at der i Danmark i 2022 blev solgt lige omkring 1 mia. færre cigaretter end i 2021
Effekten af afgiftsforhøjelsen på grænsehandelen
I 2022 udgjorde grænsehandelen ifølge Skatteministeriet ca. 1/5 af danskernes samlede cigaretindkøb. Men at cigaretter indkøbt i udlandet udgør ca. 1/5 af det samlede cigaretsalg til danskerne er ingen naturlig omstændighed. Ligesom det indenlandske cigaretsalg i Danmark har været faldende gennem en årrække, har også grænsehandelen med cigaretter haft en nedadgående – om end noget svagere nedadgående – tendens.
Figur 5: Skøn over effekten af afgiftsstigningen på grænsehandelen med cigaretter (mio. stk.)
Note: Den stiplede linje viser en simpel lineær fortsættelse af de foregående års tendens og afspejler den generelle nedadgående tendens i cigaretsalget. Opgørelsen er behæftet med en vis usikkerhed, der skyldes usikkerhederne i Skatteministeriets opgørelse. Disse er nærmere beskrevet i Skatteministeriet (2023).
Var tendensen for de foregående år fortsat som hidtil også i 2022, skulle man forvente grænsehandel med omkring 170 mio. cigaretter i 2022; men i virkeligheden var omfanget af grænsehandelen på ca. 700 mio. cigaretter i 2022.
Det er en forskel på ca. 530 mio. stk., hvilket betyder, at der i grænsehandelen blev solgt over fire gange så mange cigaretter, end man umiddelbart kunne forvente uden en afgiftsstigning. Selvom tallene for grænsehandelen med cigaretter stammer fra spørgeskemaundersøgelser foretaget af Skatteministeriet og derfor er behæftet med en vis usikkerhed, er effekten både temmelig markant og temmelig entydig.
Den samlede adfærdseffekt af en afgiftsstigning: Danskerne bruger i stor stil grænsehandelen til at udligner for afgiftsstigninger
Det samlede billede er således, at afgiftsstigningen i 2022 fik danskerne til at købe færre cigaretter i Danmark, end de ellers ville have gjort. Faktisk faldt det indenlandske cigaretsalg med ca. 1 mia. cigaretter i forhold til det niveau, man ellers kunne forvente. Det er den effekt, der tilstræbes politisk.
Men samtidig fik afgiftsforhøjelsen også grænsehandelen til at vokse med ca. 530 mio. cigaretter ud over det niveau, man kunne forvente uden en afgiftsforhøjelse. Det er således langt fra usandsynligt, at mindst 50 pct. af faldet i det indenlandske salg af cigaretter udlignes af en øget grænsehandel. Og dette tal er efter alt at dømme et konservativt estimat, der undervurderer det reelle omfang af grænsehandelens kompensationsgrad for afgiftsstigningen. Dette skyldes mindst tre forhold:
- Afgiftsstigningen slog ikke fuldt ud i 2022. Tobaksafgiften er en afgift på de stempler, som skal sætte på cigaretpakkerne. I både grossist- og detailleddet havde man varer med disse stempler liggende på lager, og der kunne således sælges cigaretter til en lavere afgift frem til 1. april 2022. Behovet for at udligne for afgiftsforhøjelsen var derfor lavere i de første tre måneder af 2022 end i de første tre måneder af 2023 – og derfor må det forventes, at den samlede grænsehandel med cigaretter vokser i 2023.
- Den forhøjede afgift på substitutionsprodukter – nikotinposer, e-cigaretter m.m. – trådte først i kraft i oktober 2022. Indtil da har det for danskerne det været billigere at reagere på afgiftsstigningen på almindelige cigaretter ved at ændre i produktet snarere end at ændre i indkøbet. Men i 2023 er substitutionsprodukterne også blevet dyrere, og det vil kun skubbe endnu mere til grænsehandelen (også med erstatningsprodukter).
- Skatteministeriets opgørelser over grænsehandelen baserer sig på spørgeskemaundersøgelser, der pr. definition derfor medfører en vis usikkerhed. Det er dog mest sandsynligt, at Skatteministeriets vurdering af omfanget af grænsehandelen er for lavt. Dette skyldes, at man må forvente, at de adspurgte undervurderer eget indkøb, da der er tale om en adfærd, der er lovreguleret i omfang (mængdebegrænsninger m.m.), som vil få folk til at svare, at de holder sig inden for de givne regler, også selvom de måske har indkøbt mere end det tilladte, ligesom det kan være forbundet med et vist tabu at oplyse et meget voldsomt indkøb af netop cigaretter.
Dertil kommer, at opgørelserne her slet ikke højde for den illegale handel med cigaretter. Dette kriminelle alternativ bliver – ligesom grænsehandelen – mere attraktivt, når afgiften i Danmark stiger. En ny undersøgelse af tobakspakker i Danmark viser, at antallet af udenlandske tobakspakker generelt er stigende, og at illegale cigaretpakker udgør næsten en tredjedel af de udenlandske tobakspakker, der cirkulerer i Danmark. Alt i alt kan det konkluderes, at afgiftsstigningen på cigaretter i 2022 nok fik det indenlandske salg af cigaretter til at falde, men at det samtidig er sandsynligt, at mellem 50 og 60 pct. af dette fald udlignes direkte i form af en øget grænsehandel med cigaretter, hvortil kan lægges en stigende illegal handel. Afgiftsforhøjelsen på cigaretter i 2022 havde derfor efter alt at dømme kun en begrænset effekt på det faktiske tobaksforbrug i Danmark og slet ikke en effekt på niveau med de politiske ambitioner.
Grænsehandelen er en stærkt konkurrenceforvridende faktor for dansk erhvervsliv i almindelighed og dagligvarehandelen i særdeleshed. En stor del af konkurrenceforvridningen skyldes de danske afgifter. For at sikre en fair konkurrence samtidig med at opnå de ønskede sundhedseffekter, foreslår DSK, at
- Rejsegodsbestemmelser ændres efter ”den franske model”, så det maksimalt er tilladt at medbringe 200 cigaretter i stedet for som nu 800 cigaretter.
- Skattestyrelsen skal tilføres flere ressourcer til bekæmpelse af illegal handel med cigaretter.
- Den danske regering bør kæmpe for højere minimumsafgifter i hele EU frem for kun i Danmark.
- Cigaretafgifterne bør indekseres, så høj inflation ikke underminerer det politiske ønske om niveauet af beskatning. Omvendt vil markante afgiftsforhøjelser understøtte yderligere vækst i grænsehandel og illegal handel.
Om dette notat
Dette notat er udarbejdet af De Samvirkende Købmænd (DSK). DSK har eksisteret i over 100 år som brancheorganisation og repræsenterer i dag næsten 1.500 supermarkeder, discountbutikker, nærbutikker og convenience i Danmark. Vi arbejder løbende for at forbedre rammerne for de danske købmænd – også ved at skabe og dele viden og indsigt om emner, der har relevans for købmændenes dagligdag og forretning.
Denne analyse er udarbejdet i august 2023 af analysechef Morten Jarlbæk Petersen og vicedirektør Claus Bøgelund Kegel Nielsen. Det er tilladt at citere fra denne analyse med henvisning til DSK.
